MAITRISE DE LA SECURITE INDUSTRIELLE

MAITRISE DE LA SECURITE INDUSTRIELLE
Rapport du groupe de travail présenté par Hubert Roux,
Ingénieur Général des Ponts et Chaussées honoraire
1 - INTRODUCTION
La catastrophe de Toulouse du 21 septembre 2001 a profondément interpellé le CNISF qui a
mobilisé ses membres pour apporter sa contribution au débat national décidé par le Premier
Ministre de l’époque. Les propositions d’action établies sur la base d’une large concertation
des instances du CNISF et notamment de ses Unions Régionales, URIS, ont fait l’objet du
rapport du 23 janvier 2002 remis au Premier Ministre et aux Parlementaires concernés ainsi
qu’à Philippe Essig, coordonnateur du débat.
Conscient de l’importance de la maîtrise de la sécurité industrielle pour l’avenir de l’industrie
de notre pays ainsi que pour de nombreux ingénieurs et particulièrement les plus jeunes, le
bureau du CNISF a souhaité engager une réflexion collective de fond sur l’ensemble des
problèmes soulevés par les risques majeurs technologiques. A cette fin, il a mis en place un
groupe de travail composé d’ingénieurs ayant exercé des responsabilités très diversifiées tout
au long de leur carrière professionnelle, dans l’Entreprise ou l’Administration, dans la
technique ou le management, dans les usines ou au siège, en France ou à l’étranger. Ce
groupe s’est réuni 10 fois en séance plénière entre juillet 2002 et juillet 2004. Il a pu ainsi
confronter les avis de ses membres entre eux mais aussi avec les responsables de la
conception et de la mise en oeuvre des politiques décidées aux niveaux européens et français.
Sur la base des travaux du groupe, le CNISF a apporté son concours à la préparation de la loi
du 30 juillet 2003 sur la « Prévention des risques technologiques et naturels et la réparation
des dommages » en faisant part de ses observations et propositions à l’Administration et aux
Rapporteurs désignés par le Parlement. Il en a été de même pour la loi du 13-08-2004 de
« Modernisation de la Sécurité Civile ».
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De façon générale, durant ces deux années de fonctionnement du groupe et en dépit de
l’absence d’explications convaincantes concernant les circonstances et les causes de la
catastrophe de Toulouse, on a pu constater, dans tous les milieux concernés ou presque, des
évolutions significatives, des prises de conscience et des décisions nombreuses et importantes.
Dans ces conditions, le présent rapport propose les actions essentielles à réaliser à moyen
terme pour conforter les premiers résultats acquis et atteindre ainsi une plus grande maîtrise
de la sécurité des installations industrielles.
Les travaux du groupe ont concerné essentiellement les installations industrielles dites
« Seveso seuil haut » au nombre de 629 pour la France auxquelles il faut rajouter certains
ouvrages d’infrastructure routière, ferroviaire, portuaire, de navigation intérieure ou
d’installation multimodale soumis à la loi du 30 juillet 2003 (article 6) en raison des dangers
dûs à la présence de matières dangereuses. Dans le présent rapport, on s’est efforcé de traiter
les différents aspects des problèmes de risque dans ces installations sans étendre la réflexion
à l’industrie nucléaire qui fait l’objet d’une réglementation spécifique, dans l’ensemble plus
moderne et dont de nombreux caractères doivent inspirer après adaptation toute réflexion sur
les risques. On ne traite pas non plus des autres activités industrielles sources potentielles de
dangers technologiques, relevant ou pas de la législation des installations classées, encore que
de nombreuses conclusions y soient applicables en tenant compte de la taille souvent plus
modeste des entreprises en cause.
Après une présentation rapide des premiers progrès accomplis, le rapport reprend les 5 aspects
principaux de la politique de maîtrise de la sécurité industrielle soit :
- la coopération des acteurs entre eux et l’implication des populations sous la
responsabilité des maires, véritable « ardente obligation » pour tous suivant une
formule célèbre
- la réduction du risque à la source sous la responsabilité de l’exploitant, pour laquelle
les progrès doivent être poursuivis avec vigueur
- la maîtrise de l’urbanisation et la sécurisation des constructions pour lesquels il faut
parvenir à créer une dynamique forte
- l’intégration au dispositif général des impératifs de l’organisation des secours et de la
sécurité civile
- la participation efficace des professionnels de l’assurance
En conclusion, les principales conclusions du rapport sont rappelées.
2 - LES PROGRES ACCOMPLIS DEPUIS 2002
21 Le travail législatif et réglementaire a été particulièrement important et il reste à le
terminer.
Au niveau européen, la directive SEVESO 2 a été approuvée le 9 décembre 2002 en
remplacement de la directive SEVESO 1 approuvée le 24 juin 1982 et a fait l’objet le 9
septembre 2003 de modifications qui étaient demandées par plusieurs pays dont la France.
En France, la période a été marquée, ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, par la préparation puis le
vote de la Loi du 31 juillet 2003 qui nécessite pour son application la publication d’une
trentaine de décrets qui sont tous en cours de préparation sur la base des résultats d’une large
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concertation. Leur publication est attendue pour les prochains mois. Ceux relatifs aux PPRT,
Plan de Prévention des Risques Technologiques et aux CLIC, Comité Local d’Information et
de Concertation, sont particulièrement urgents car ils permettront aux Préfets de lancer les
études dans une perspective pluriannuelle et de rénover le cadre de la concertation autour de
chaque site à partir de nouvelles bases.
Le Conseil des Ministres du 25 février 2004 a adopté un projet de loi de « Modernisation de la
Sécurité Civile » qui, après amendements, est devenu la loi 2004-811 du 13-08-2004. Dans
l’avis qu’il a émis sur ce projet, le CNISF a particulièrement insisté sur l’impérieuse
obligation de renforcer la coopération et la coordination entre les acteurs de la maîtrise de la
sécurité industrielle parmi lesquels les responsables de la sécurité civile ont un rôle très
important et sur la nécessité de prendre directement en compte les risques liés à la
malveillance et au terrorisme.
22 Les nouvelles dispositions législatives et réglementaires entraînent un important travail
d’actualisation et de création de nombreux documents liés à la sécurité des installations dans
des délais très brefs.
Les documents relatifs aux installations anciennes et en premier lieu les études de danger,
doivent être remis en chantier pour s’adapter aux nouvelles réglementations et prendre en
compte plus directement les risques liés à la malveillance et au terrorisme. Ce travail déjà
commencé entraîne une lourde charge pour les industriels. Le renforcement des effectifs de
l’Inspection des Installations Classées des DRIRE, nécessaire pour analyser ces nouveaux
documents et augmenter le nombre des contrôles et améliorer leur qualité, est ainsi devenu
urgent. Il a effectivement commencé.
Par ailleurs, les installations les plus importantes liées à la manutention et au stockage de
matières dangereuses (ports maritimes et fluviaux, plateformes logistiques…) sont maintenant
soumises à la loi du 31-07-2003 et les études correspondantes doivent être engagées suivant
des méthodologies qui demandent à être précisées.
23 On comprend que cette phase ait été aussi l’occasion de multiples actions de
sensibilisation, de débats et d’échange d’expérience entre ingénieurs, élus locaux, managers,
juristes, praticiens et membres des Associations concernées.
Il est impossible de citer toutes les initiatives prises dans ce sens tant de la part de
l’Administration que des Elus et des Entreprises sous forme de colloques, séminaires,
conférences et publications de livres ou d’articles. Les échanges entre spécialistes des pays de
l’Union Européenne se sont aussi développés. Cet effort est manifestement à poursuivre, en
priorité au niveau local au plus près des sites industriels, pour connaître et faire connaître les
meilleures pratiques et pour certains thèmes au niveau européen ainsi qu’on le verra cidessous.
La faible implication des médias, en dehors des périodes de crise, ne peut qu’être regrettée
alors que si la prise de conscience des risque liés au terrorisme et à la malveillance a progressé
dans l’opinion, il reste encore beaucoup à faire pour développer une culture des risques pour
tous et garantir un niveau de sécurité plus élevé, sans se limiter bien entendu aux seuls
risques technologiques.
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24 De nombreux responsables des Universités et des Grandes Ecoles d’Ingénieurs ont
compris la nécessité et la possibilité d’enseigner la sécurité de façon générale avec ses
problématiques et ses règles spécifiques.
De fait, l’accumulation du savoir avance vite au point qu’une nouvelle science –la
cindynique- se développe, plus synthétique, ouverte aux sciences humaines et en amont des
savoirs sur la sécurité propres à chaque domaine d’activité. De nombreuses écoles et
plusieurs universités ont mis en place les enseignements correspondants et sont parvenus à y
intéresser de nombreux étudiants.
25 Au total, on peut estimer qu’un mouvement a été lancé sur un socle, défini par les
Pouvoirs Publics et par la Loi, qui fait l’objet d’un large consensus. Il faut maintenant
poursuivre avec continuité sur cet élan. Les propositions ci-dessous répondent à cet objectif.
3 - COOPERATION DES ACTEURS ET IMPLICATION DE LA POPULATION
31 Les acteurs concernés sont nombreux : exploitants, autorités de contrôle, maires et
responsables des intercommunalités, responsables de la Sécurité Civile et assureurs mais
aussi membres des associations intéressées, professionnels intervenant à quelque titre que ce
soit dans les usines ou à leur voisinage et enfin, journalistes et responsables des médias qui
jouent un rôle essentiel dans l’information et l’implication du public. Ils doivent avoir leurs
responsabilités et leurs missions définies de façon aussi précise que possible pour leur
permettre d’agir avec la plus grande efficacité. Ils doivent aussi coopérer ensemble pour tenir
compte des conséquences de leurs actes sur les autres parties concernées et assurer une
circulation correcte de l’information, en toute circonstance, ce qui nécessite d’ailleurs de
s’entraîner avec méthode et régularité. Les préfets ont la charge particulièrement lourde
d’assurer la coordination nécessaire entre tous les acteurs mais aussi d’animer l’ensemble du
dispositif et de diriger les opérations le cas échéant.
32 Il apparaît qu’à la suite des travaux en cours sur les décrets d’application de la loi du 30
juillet 2003 et du vote de la « Loi de modernisation de la Sécurité Civile », l’ensemble de la
réglementation aura été mise à jour en sorte que les responsabilités et les rôles des principaux
acteurs seront définis de façon suffisante et que de nouvelles mesures ne feraient que
compliquer les problèmes alors que les dispositions à appliquer resteront nombreuses,
dispersées et mal hiérarchisées car résultant pour certaines des lois de 1976 et 1977 et pour
d’autres de textes plus récents qui ne traitent que d’aspects particuliers de la maîtrise des
risques. Aussi, convient-il de donner la priorité à ce qui peut faciliter la compréhension et la
mise en oeuvre des mesures prises, ce qui peut conduire à des clarifications et simplifications
du dispositif réglementaire.
33 Une autre voie de progrès proposée est de rédiger des Guides de Bonne Pratique ainsi que
cela a d’ailleurs déjà commencé, par un travail collectif d’échange d’expériences animé par
l’administration centrale dont l’action est très appréciée. Ces Guides doivent permettre, grâce
à un travail d’échanges d’expérience, de proposer des pratiques efficaces pour traiter
concrètement les problèmes dans des circonstances variées, en respectant bien entendu les
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réglementations en vigueur et en évitant toute normalisation des comportements. Leur mise à
jour doit être périodique afin de pouvoir tenir compte des évolutions de l’environnement
social et économique ainsi que des progrès accomplis sur les plans techniques et
organisationnels.
Dans ce cadre, une priorité devrait être accordée aux bonnes pratiques des Maires qui ont une
responsabilité générale d’ordre public mais aussi de nombreuses obligations définies par des
textes particuliers, pas toujours connues des autres acteurs sinon d’eux-mêmes. Or, les Maires
ou les responsables des Intercommunalités jouent un rôle essentiel vis à vis des populations
concernées depuis l’urbanisme jusqu’à l’alerte et l’organisation des secours en passant par
l’information et la préparation des populations. Leur implication est nécessaire sur l’ensemble
des dispositifs en place et la taille souvent réduite des collectivités en cause doit être prise en
compte. Le plan communal de sauvegarde, prévu par la loi de modernisation de la Sécurité
Civile, constitue à ce titre une avancée importante et doit permettre à la sécurité de trouver sa
place dans l’ensemble des politiques communales.
34 L’information doit être développée de façon responsable alors que trop souvent les médias
ne traitent des risques qu’à l’occasion de difficultés et dans un style de dénonciation de tous et
chacun. Il s’agit certes de formation des journalistes mais pas seulement si l’on veut parvenir
à une meilleure protection de la population qui doit savoir ce qui se passe et qui peut se passer
pour organiser sa vie et avoir les bons réflexes en cas de nécessité. En fait, il s’agit de
renforcer la transparence et de développer un langage et un vocabulaire communs aux
professionnels et au public sur les sujets concernant tous les partenaires du risque et d’établir
et faire connaître les outils de cette communication.
Il convient, par exemple, de préparer et organiser l’intervention des médias prévue par la loi
de modernisation de la Sécurité Civile (art.7) pour assurer l’information des populations par «
les messages d’alerte et les consignes de sécurité liés à la situation » en cas de risque majeur
ou de déclenchement d’un plan ORSEC. Des outils de communication, tenant compte de
l’expérience acquise dans le nucléaire, devraient être mis au point en concertation entre
l’exploitant, les collectivités territoriales et le Préfet. Il s’agit notamment de l’organisation et
des modalités de la pré alerte et de l’alerte proprement dite, de la définition d’une échelle des
incidents et de son utilisation ainsi que de l’information sur les risques dûs à l’exploitation et
sur la nature des consignes de sécurité susceptibles d’être données. Il est clair que des
informations plus générales sur l’exploitation (productions, principes de fonctionnement,
emplois..) faciliteront le transfert d’information surtout si elles sont données sur un mode
attrayant (visites, tracts..). De même, des exercices donnant l’occasion à tous de s’entraîner
devront être organisés régulièrement et expliqués suffisamment. L’information doit être
largement distribuée avec pour seules limites, mais impératives, les nécessitées du secret
commercial et industriel ainsi que de la protection contre la malveillance et le terrorisme.
Les CLIC devraient devenir par la diversité et la motivation de leurs membres un lieu
d’échanges et de débats sur la nature et la qualité de l’information diffusée mais il est aussi
utile, notamment pour faciliter leur travail, d’enquêter directement auprès des riverains pour
connaître leur façon de poser les problèmes ainsi que leurs souhaits. Des indicateurs obtenus
par sondage auprès de la population devraient pouvoir rendre compte des progrès accomplis.
Le personnel des exploitations SEVESO est également concerné et la loi du 30 juillet 2003 a
précisé les pouvoirs des CHSCT, Comité d’Hygiène, de Sécurité et des Conditions de Travail
et donc leurs devoirs. On a d’ailleurs observé que les liens entre communications interne et
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externe étaient déterminants et pas seulement dans les petites communes. Il y a donc lieu de
veiller à leur cohérence.
L’information est jugée d’une importance telle qu’une concertation étroite et permanente
devrait s’instituer entre l’exploitant, le maire et le préfet sur les besoins et les façons d’y
répondre.
35 La complexité inhérente aux risques majeurs et l’importance accordée à l’implication de
nombreux acteurs entraîne un recours de plus en plus fréquent et important aux experts tout
au long des procédures techniques et administratives et des débats qui les accompagnent. On
peut, d’ailleurs, observer la variété des besoins en expertise depuis les plus techniques sur des
sujets pouvant être très spécialisés jusqu’aux plus générales, le plus souvent présentées à un
large public et aux médias, parfois limitées à des domaines bien connus mais souvent ouvertes
jusqu’aux limites de la connaissance.
Pour un même sujet, des experts peuvent intervenir avec des formations, des compétences,
des réputations et des capacités de communications très différentes sans que le public ne soit à
même de saisir cette diversité et d’en tenir compte pour former son jugement. L’hétérogénéité
paraît en effet ici la règle alors que le mot « expertise » évoque souvent des certitudes qui ne
résistent pas toujours à l’épreuve des faits en sorte que le mot prend parfois un sens ironique,
voire péjoratif dans certains milieux. Il s’agit, en fait, de renforcer l’objectivité et la qualité
de l’intervention des experts, ce qui ne doit d’ailleurs pas être confondue avec l’apport de
certitudes.
Un guide de bonnes pratiques devrait concerner les expertises et les experts. Pour les
premières, on ne saurait trop insister sur l’importance de la définition de la mission pour ce
qui concerne en particulier, le champ des investigations et la question posée ainsi que les
moyens en temps et de toute nature à utiliser. Quant aux seconds, il leur appartient de préciser
leur formation, leur expérience, leur compétence et ses limites. Le fonctionnement en collèges
d’experts de formation analogue ou complémentaire mériterait aussi des clarifications dans un
double souci de transparence et de responsabilité. Les règles éthiques et déontologiques que
les experts s’engagent à respecter devraient être formalisées.
On a également remarqué que, dans de nombreux cas, il convient de recourir à des experts
étrangers parce que, par exemple, pour des sujets très spécialisés, les rares compétences
nationales ont déjà eu à connaître de l’affaire objet de l’expertise ou encore parce qu’il paraît
souhaitable de diversifier les points de vue en élargissant le champ des expériences prises en
compte. Le développement des échanges entre pays européens est à ce titre très souhaitable.
Cependant, il convient sans doute d’aller plus loin dans un souci de clarification. Faut-il pour
autant s’orienter vers une formule d’agrément des experts ? Ou de reconnaissance de certaines
qualifications ? Aucune réponse ne s’impose aujourd’hui et il paraît inopportun de limiter la
liberté de choix des personnes qui commandent des expertises ou inversement les initiatives
de personnes compétentes qui pensent pouvoir rendre des services dans le cadre de
l’expertise. Aussi, paraît-il prématuré de trancher dès maintenant ces questions tout en
poursuivant les réflexions et les expériences correspondantes. Une charte d’éthique et des
codes de déontologie pourraient par exemple être rédigés par un travail collectif réunissant
des professionnels de l’expertise, des commanditaires publics et privés et des représentants
des médias voire de l’autorité judiciaire, si elle accepte de se joindre à ce travail. Il resterait à
assurer la promotion de la démarche pour l’améliorer et l’étendre. Certaines organisations,
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publiques ou privées, pourraient d’ailleurs organiser la labellisation de l’expertise pour leurs
propres besoins et créer ainsi des références.
36 On a observé ci-dessus que des enseignements de haut niveau sur la sécurité avaient été
organisés dans plusieurs Universités et Grandes Ecoles d’Ingénieurs. Ce mouvement mérite
d’être encouragé pour établir progressivement une science de la sécurité, s’appuyant aussi sur
les sciences sociales et du management ; bien entendu, il convient aussi d’organiser des
enseignements spécialisés pour les domaines les plus sensibles et en particulier pour les
industries faisant face aux problèmes les plus importants.
On a constaté avec satisfaction que l’article 4 du projet de loi de modernisation de la Sécurité
Civile rendait obligatoire pour chaque élève «la sensibilisation à la prévention des risques et
aux missions des services de secours » ainsi qu’un « apprentissage des gestes élémentaires de
premier secours ». Ceci constitue, en effet, une avancée significative pour le développement
d’une culture de sécurité.
Il faut compléter cette mesure par des actions de sensibilisation et formation dans d’autres
milieux par formation initiale ou continue. Il paraît, en particulier, indispensable de
recommander, voire d’imposer une formation à tous ceux qui accèdent à des responsabilités
comportant ou pouvant comporter des interventions liées à la sécurité qu’ils soient élus
locaux ou en service dans le secteur public ou dans les entreprises.
37 L’effort de rigueur et d’innovation accompli par les praticiens mériterait d’être
accompagné et soutenu par une relance de la recherche pour répondre aux nouveaux défis de
plus grande garantie de la sécurité industrielle. Des priorités seront définies ci-dessous pour
chaque « ligne de défense ». On se limitera ici aux mesures générales.
On soulignera d’abord la nécessité de progresser dans la connaissance générale des risques en
accompagnant le développement des enseignements noté ci-dessus. Les méthodologies
concernant les PPRT et les travaux des CLIC ou encore les conditions d’élaboration et de
diffusion de l’information devraient être prioritaires. L’intérêt du recours aux sciences
sociales ne peut être sous-estimé ainsi que celui des démarches pluridisciplinaires.
L’objectif d’organisation des recherches est aussi important. La France dispose de nombreux
organismes d’étude et de recherche qui ont chacun leur mission, ce qui explique pour partie
leur nombre souvent jugé trop important et qu’il faudrait, si possible, réduire.. Outre de
nombreux laboratoires universitaires, on peut nommer les organismes suivant :
INERIS,institut national de l’environnement et des risques industriels, INRS, institut national
de recherche sur la sécurité à Nancy, INRETS, institut national de recherche sur les transports
et leur sécurité, CERTU, centre d’études sur les réseaux et les transports urbains, ICSI,
Institut pour la Culture de Sécurité Industrielle à Toulouse, CNPP, Centre National de
Protection et de Prévention, INHES, Institut National des Hautes Etudes de Sécurité en se
limitant aux plus importants. Une plus forte impulsion paraît nécessaire pour traiter plus
complètement les problèmes sous leurs aspects techniques, organisationnels, sociologiques et
financiers sans se limiter, bien entendu, aux installations « SEVESO » L’objectif est de mieux
faire connaître les ressources d’études et recherche, de permettre leur coordination et de
faciliter le traitement des interfaces entre organismes mais aussi entre les milieux de la
recherche et de l’industrie avec ceux des collectivités territoriales, des membres des CLIC et
des autres représentants du public. Cette mobilisation des universités et des autres organismes
d’études et de recherche devrait être aussi recherchée avec l’objectif majeur de développer un
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réseau de pôles et centres techniques et de recherche, chacun de taille suffisante et bien ancré
dans leur région. Ce réseau doit s’étendre aux organismes apportant déjà ou pouvant apporter
une contribution utile comme l’AFNOR, association française pour la normalisation et
l’OPPBTP, office pour la protection et la prévention dans le bâtiment et les travaux publics.
Cet effort doit aussi s’articuler avec ceux décidés par l’Union Européenne dans le cadre du
comité de suivi de la directive SEVESO et dans les PCRD, programme coordonné de
Recherche et Développement, mais un effort propre à la France paraît aussi nécessaire. Audelà
du programme national déjà décidé et à poursuivre, il faut définir et mettre en place une
cellule centrale avec des moyens permanents afin d’assurer la continuité nécessaire.
38 Cet effort de recherche doit s’appuyer essentiellement sur une connaissance concrète et
réaliste des installations industrielles et de la lutte contre les risques. A ce titre, l’analyse des
incidents et accidents constitue une source de connaissance irremplaçable. Le BARPI joue un
rôle essentiel dans l’analyse, la synthèse et la conservation des résultats obtenus à la suite des
comptes-rendus d’accidents dont il a connaissance d’autant qu’il est en relation continu avec
les organismes analogues de l’Union Européenne. Il faut aller plus loin pour améliorer
l’information de tous les acteurs et inciter les entreprises à y contribuer de façon volontaire.
En particulier, les enquêtes organisées par l’Etat après des accidents ou incidents doivent
prendre un caractère moins exceptionnel et être organisées dans un cadre prévu à l’avance
comme c’est le cas pour les accidents de transport. La Loi devrait donc leur donner un statut
et une institution, être chargée explicitement du suivi des décisions prises en conclusion de
ces enquêtes.
Il serait ainsi possible de distinguer le travail de retour d’expérience de celui de gestion de la
crise proprement dite, l’un et l’autre n’ayant pas les mêmes objectifs et ne répondant pas aux
mêmes exigences, de délais en particulier. La procédure judiciaire, éventuellement ouverte,
n’est évidemment pas concernée par cette proposition et il convient d’assurer l’indépendance
de chacune de ces enquêtes, judiciaire et administrative, l’une par rapport à l’autre. Elles
n’ont pas les mêmes objectifs ni les mêmes méthodes même si l’une et l’autre concernent le
même accident.
39 Il est impératif d’assurer le suivi et l’évaluation après plusieurs années d’expérience de
l’ensemble du dispositif mis en place tant au niveau central qu’au niveau local. L’expérience
montre qu’une telle évaluation est d’autant plus efficace qu’elle a été prévue et organisée à
l’avance pour assurer la collecte des données et en fixer les priorités en tenant compte des
évolutions observées. Il est donc proposé d’en décider du principe à un niveau interministériel
de façon à couvrir l’ensemble des problèmes de maîtrise des risques industriels et à y
intéresser tous les partenaires concernés : exploitants, élus locaux, organismes de recherche,
de formation et d’étude, responsables de la sécurité civile, membres des CLIC de façon
générale et, bien entendu, les administrations concernées de l’Etat.
Enfin, l’Etat devrait mettre en place une structure centrale capable à la fois de manifester sa
détermination d’assurer un plus haut niveau de sécurité par une action continue sur le long
terme et de donner les impulsions nécessaires à tous les responsables de cette sécurité dans un
cadre interministériel capable de développer la coordination indispensable. Monsieur Philippe
Essig avait proposé en se référant à la DATAR la création d’une Délégation aux Risques
Industriels. L’exemple de la Délégation Interministérielle à la Sécurité Routière a aussi
montré son efficacité, en donnant au directeur d’administration centrale le plus concerné un
rôle interministériel, ce qui conduirait pour les risques majeurs d’étendre les responsabilités
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du Directeur de la Prévention des Pollutions et des Risques L’importance du développement
d’une culture de sécurité pour tous ainsi que la similitude, sur de nombreux points, des
techniques de lutte contre les risques naturels et technologiques (zonage, protection de
certaines habitations, assurances, information et implication des populations..) entraînent,
pour l’Etat, la nécessité d’une coordination plus étroite qui peut conduire à une structure en
charge de l’ensemble des risques majeurs. Compte tenu des limitations du champ de ses
investigations, le groupe ne saurait recommander une solution particulière mais considère
qu’il convient d’affirmer une attitude dynamique de l’Etat ne serait-ce que pour éviter une
interprétation « frileuse » et semble-t-il erronée de l’introduction dans la Constitution de la
Charte de l’environnement et du principe de précaution.
4 - LA PREMIERE PRIORITE EST DE REDUIRE LE RISQUE A LA SOURCE
On estime généralement sur la base des statistiques disponibles sur les dix dernières années
que sur les 700 décès constatés chaque année au titre des accidents du travail, 40 ont une
cause liée à la technologie, 5 sur ces 40 concernant l’industrie chimique, ce qui témoigne de la
maîtrise des risques déjà obtenue par l’industrie. La comparaison de ces chiffres avec ceux
des accidents de la route ou des accidents domestiques par exemple ne doit pas détourner de
la conviction qu’il est possible d’assurer une plus grande maîtrise des risques industriels,
indépendamment des causes des accidents qu’elles soient technologiques, humaines,
naturelles ou liées à la malveillance ou au terrorisme. Les propositions ci-dessous se justifient
par la recherche d’un plus haut niveau de sécurité, par la nécessité de rapprocher nos pratiques
de celles en usage dans d’autres pays en particulier européens et pour certaines d’entre elles,
par le fait que le thème de la sécurité se banalise et qu’il convient de développer une culture
de sécurité dans toutes les couches de la société.
41 La responsabilité de l’exploitant constitue le principe de base qu’il faut respecter,
approfondir sans cesse et expliquer à l’opinion publique, aussi souvent que nécessaire.
Cette responsabilité s’exerce ainsi qu’on l’a vu dans le cadre de lois et règlements spécifiques
qui prévoient, en particulier, l’intervention d’une autorité de contrôle exercé, sous l’autorité
du préfet, par les DRIRE, direction régionale de l’industrie, de la recherche et de
l’environnement et plus précisément par les agents chargés de l’Inspection des Installations
Classées. Cette circonstance explique l’importance donnée ci-dessous à l’évolution de la
réglementation et au rôle de l’autorité de contrôle.
Cette importance n’est pas contradictoire, au contraire, avec l’action des industriels
responsables conduite pour leur propre compte soit au sein de chaque entreprise soit de façon
collective. Les échanges d’expérience, les débats sur les méthodologies ou sur les innovations
envisagées et les confrontations entre les diverses façons de poser et résoudre les problèmes
participent aussi au progrès. L’Etat se doit d’encourager ces initiatives et y apporter sa
contribution notamment par la participation active de ses services, conformément d’ailleurs à
une tradition bien établie et appréciée de toutes les parties concernées. On notera seulement
que l’effort doit être poursuivi en privilégiant les dimensions locales et plus opérationnelles,
les échanges dans un cadre européen et les rapprochements entre les milieux des entreprises et
ceux de l’enseignement et de la recherche. Les thèmes les plus concernés par ce dernier aspect
sont indiqués ci-dessous au paragraphe 46.
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42 Il faut, dans le même sens, que les lois et règlements fixent à l’exploitant, chaque fois que
cela est possible, des objectifs contrôlables et non des obligations de moyens que l’expérience
montre devenir de plus en plus détaillées au fil des années au point de pouvoir conduire à un
transfert de fait de la responsabilité de l’exploitant vers l’autorité de contrôle.
L’arrêté ministériel du 20 février 2004 concernant les silos de céréales et d’autres produits
sensibles à des risques analogues montre la voie à suivre puisqu’il a remplacé de nombreuses
obligations de moyens d’ailleurs souvent mal appliquées par des objectifs clairs, soumis bien
entendu à des contrôles et accompagnés, si besoin est, d’un guide de bonnes pratiques,
énonçant des moyens disponibles pour atteindre ces objectifs suivant le contexte des
installations.
43 Dans un tel cadre, l’exploitant pourra créer ou développer et faire évoluer ses installations
en sachant ce qui lui est demandé du double point de vue des produits et des procédés. Il
pourra faire ses choix de matériels et de management, notamment de la sécurité, dès les
premières études et mettre en place son propre contrôle en toute connaissance de cause. Il faut
en effet, que la sécurité soit prise en compte dès les premières études d’une innovation ou
d’une installation et pour cela que l’industriel puisse connaître la réglementation qu’il devra
appliquer.
En particulier, l’étude de danger qui est à la base de l’ensemble du dispositif de maîtrise de la
sécurité doit être réalisée suivant une méthodologie choisie par l’exploitant tout en répondant
aux objectifs assignés par l’Administration. Il a été remarqué à ce sujet que le statut du guide
méthodologique paru en 1995 sur l’initiative du ministère de l’environnement et intitulé
« Etude de danger d’une installation classée » n’était pas clair puisqu’il ne constitue qu’une
annexe à une note émise par la DPPR, Direction de la Prévention de la Pollution et des
Risques, ce qui est regrettable pour un document de cette importance et de cette qualité,
d’ailleurs mis à jour en juin 2003.
Par ailleurs, on a noté que les risques liés à la malveillance et au terrorisme devaient, bien
évidemment, être explicités dans les études de danger, ce qui ne peut manquer de poser des
problèmes lors de leur mise à disposition du public. Certaines règles de confidentialité,
simples et de bon sens d’ailleurs, doivent être appliquées et il est nécessaire qu’un texte
officiel le permette. Dans son avis sur la loi de « Modernisation de la Sécurité Civile », le
CNISF a d’ailleurs demandé qu’il en soit bien ainsi pour tout document mis à disposition du
public contenant des informations pouvant faciliter la mise en danger des populations. On
rappelle que les assureurs constatent que la malveillance et le terrorisme représentent près de
30% des causes des sinistres industriels recensés.
44 Le rôle de contrôle exercé par les services de l’Etat prendra alors toute sa portée de
vérification extérieure sans risque de transfert de responsabilité de l’exploitant vers le
contrôleur. Pour les mêmes raisons de claire définition des responsabilités, l’aspect régalien
du contrôle des installations classées doit être exercé directement par l’Etat, ce qui n’interdit
pas à ses services de faire appel à des expertises spécialisées le cas échéant ni même de
déléguer ces contrôles, pour des objets très spécialisés ou même pour des installations
complètes, d’importance réduite en général, dans un cadre bien fixé et satisfaisant aux
conditions de compétence et de respect du secret professionnel.
L’évolution vers une réglementation par objectif devrait s’accompagner d’un renforcement du
caractère technique de l’Inspection des Installations Classées des DRIRE, ce qui est largement
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souhaité par les industriels. Le renforcement des moyens en personnel de l’Inspection des
Installations Classées devrait faciliter cette évolution. Les inspecteurs des installations
classées devraient avoir une expérience directe de l’industrie, allant bien au-delà d’un stage
lors de la formation initiale. Certains membres du groupe ont proposé, en complément du
recrutement traditionnel, celui de cadres expérimentés de l’industrie décidés à réaliser une
seconde carrière à l’inspection des installations classées. Certes, la mise en oeuvre d’une telle
proposition peut se heurter à des difficultés de statut et à de nombreux problèmes pour fixer
le mode de recrutement et le montant des rémunérations, par exemple. Ces difficultés ne
paraissent pas insurmontables et le projet de loi en cours de préparation sur le statut des
fonctions publiques devrait permettre des avancées significatives. En tout cas, l’inspection des
installations classées pourrait ainsi renforcer son expérience collective en la diversifiant.
Dès lors que les responsabilités de chacun seraient précisées et comprises de tous, de
nombreuses améliorations seraient plus faciles à réaliser : plus large accès des inspecteurs des
DRIRE à la consultation sur place des documents internes à l’entreprise tels que notes de
service fixant des prescriptions particulières ou organisant le SGS Système de Gestion de la
Sécurité , organisation d’inspections communes ou coordonnées avec l’inspection du travail
ou avec les CRAM, Caisse Régionales d’Assurance Maladie, appel à des experts extérieurs
ainsi qu’on l’a vu ci-dessus et aussi à des spécialistes de la malveillance et du terrorisme.
La compréhension du public serait aussi facilitée et la portée du travail de contrôle mieux
appréciée en évitant les attitudes extrêmes d’assimilation à une vérification purement formelle
et bureaucratique et, en sens inverse, à une garantie de sécurité au sens fort qu’a ce mot en
matière financière. La relation entre l’appréciation sur le passé, travail de l’inspection et le
jugement pour l’avenir, qui intéresse les tiers, est, en effet, toujours difficile à établir et à
justifier et, en partie, aléatoire. L’expérience montre, aussi, que le passage à une conception
plus réaliste et plus concrète nécessite une certaine connaissance du travail des inspecteurs et
de leurs relations avec les exploitants, ce qui exige du temps et le développement d’une
culture de sécurité. La prise en compte des besoins du public doit, de façon générale, être
assurée dès la conception des procédures et non se juxtaposer à des pratiques établies à partir
des seules analyses techniques. Une claire distinction entre objectifs et moyens va
évidemment dans le sens souhaité.
Il serait d’ailleurs souhaitable de développer la connaissance des besoins en information des
riverains et du public et de développer les outils correspondants. On a noté à ce sujet
l’efficacité en termes de communication des échelles évaluatives mises en oeuvre pour
caractériser les incidents dans le nucléaire ou même les risques dans le cas de la météorologie.
Le couplage entre évaluation des situations, information du public et décision par l’autorité
responsable le cas échéant doit, de façon générale, être développé. Les résultats obtenus pour
l’information de ceux qui travaillent dans l’exploitation ou habitent à proximité ou encore y
exercent une activité devraient aussi faire l’objet d’évaluations objectives.
45 L’article 6 de la loi du 30 juillet 2003 stipule que « Lorsque du fait du stationnement, du
chargement ou déchargement de véhicules ou d’engins de transport contenant des matières
dangereuses, l’exploitation d’un ouvrage d’infrastructure routière, ferroviaire, portuaire ou de
navigation intérieure ou d’une installation multimodale peut présenter de graves dangers pour
la sécurité des populations, la salubrité et la santé publique, directement ou par pollution du
milieu, le maître d’ouvrage fournit à l’autorité administrative compétente une étude de
dangers ».
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Les conclusions du groupe de travail du CNISF sur les transports de matières dangereuses
sont reprises ci-dessous
° réaliser une étude du suivi des marchandises les plus dangereuses à l’aide des
technologies de l’information et de la communication telles que le GPS, en évaluant les
avantages en résultant pour la sécurité et les coûts d’équipement et d’exploitation.
° généraliser les études de danger, notamment dans les installations fixes avec une
méthodologie et des objectifs fixés par des référentiels définis au niveau européen.
° développer les outils de recherche systématique d’itinéraires globaux cohérents
offrant le maximum de sécurité.
° créer des parkings sécurisés pour accueillir les matériels routiers de marchandises
dangereuses durant leurs arrêts en cours de déplacements, le long des principaux itinéraires ou
avant et après leur chargement et déchargement en ville.
46 On a souligné en 36 ci-dessus la nécessité d’un renforcement de la recherche sur les
risques majeurs technologiques ; on signalera ci-dessous des thèmes concernant la réduction
du risque à la source
- développement de produits et process moins dangereux
- prise en compte de l’ensemble production-transport-stockage-distribution relatif à une
filière industrielle de façon à en réduire les risques globaux
- relations et complémentarités entre approches déterministes et probabilistes dans
l’évaluation des risques
- détermination des conséquences des accidents en liaison avec la maîtrise de
l’urbanisation et la sécurisation des constructions
5 - REALISER UN PROJET DE RENOUVELLEMENT URBAIN ET ASSURER LA
MAITRISE DE L’URBANISATION ET LA SECURISATION DES
CONSTRUCTIONS
Plus de 1 million de personnes vivent à l’intérieur d’un périmètre de risque industriel, défini
suivant la réglementation, autour des installations classées « SEVESO SEUIL HAUT » et
davantage si l’on abaisse le seuil de prise en compte des dégâts corporels et matériels.
D’ailleurs, face aux nuages toxiques, peut-on parler de périmètre dans un sens absolu ?
51 Ainsi qu’il est noté avec force dans le rapport « Risque Industriel et Maîtrise de
l’Urbanisation » (n° 2001-0213-01 du CGPC Conseil Général des Ponts et Chaussées)
l’évolution de ces quartiers constitue un enjeu important tant du point de vue social
qu’économique et il est nécessaire de rechercher ce qui peut y être fait de façon raisonnable
en plusieurs années. Tel est l’objectif du projet de renouvellement urbain, qui doit constituer
un volet important des PPRT. De nombreux maires, sensibles à ces situations, se sont
d’ailleurs regroupés dans l’Association Nationale des Communes pour la Maîtrise des Risques
Technologiques Majeurs (ANCMRTM). Un engagement plus important des professionnels
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de l’urbanisme et de la construction est aussi nécessaire pour faire face plus directement à ces
situations particulières.
Les différentes mesures prévues par la loi du 30 juillet 2003 sont propres à débloquer de
nombreuses situations en ouvrant les débats à partir des PPRT dans la perspective de
l’élaboration d’un projet d’urbanisme devant se réaliser sur plusieurs années, assurant ainsi la
recherche de solutions « à froid ». La nouvelle loi marque ainsi une rupture par rapport à un
immobilisme traditionnel qui explique le très faible nombre d’études et d’expériences sur le
sujet. On doit signaler cependant quelques thèses de 3ème cycle sur les quartiers à risques et
leurs habitants dont celles réalisées par des doctorants de l’Université de Lyon.
Aussi, paraît-il impératif que les ministères concernés s’impliquent davantage sur l’urbanisme
des quartiers à risque, désignent un service à titre de centre d’expertise et de ressource et
d’animateur des échanges d’expérience entre les équipes chargées des affaires d’urbanisme et
de construction dans les PPRT et les CLIC.
52 Cet immobilisme s’explique aussi par l’écart entre cultures industrielles et urbanistiques.
En particulier, la simplicité apparente de la définition des périmètres tels que Z1( zone dans
laquelle un accident aurait des conséquences mortelles pour au moins 1% des personnes
présentes) et Z2 (zone d’apparitions d’effets irréversibles pour la santé ou de blessures
sérieuses), conduisant aux zones de protection rapprochée ( ZPR, proche de Z1) et éloignées
(ZPE, proche de Z2) conduit à une logique du tout ou rien, manifestement contraire à ce que
montre l’expérience comme on a pu le constater à Toulouse où des blessures et des dégâts
considérables ont du être déplorés bien au-delà de ces périmètres. En conséquence, les
solutions retenues pour l’urbanisme sont elles-mêmes trop tranchées alors qu’il y aurait lieu
de rechercher des solutions dans un cadre plus général tenant compte du risque, sans doute
sur un périmètre élargi, mais aussi des besoins de la vie sociale et en s’appuyant sur les
multiples possibilités de l’urbanisme et de l’architecture. Les spécialistes de l’industrie et de
l’urbanisme doivent travailler en commun sur la définition et la caractérisation des risques
technologiques de façon à en faciliter la prise en compte dans la conception de l’urbanisme et
des constructions.
53 L’exercice des droits d’expropriation, de préemption et de délaissement, ouverts par la
récente loi du 30 juillet 2003, aura des impacts et des conséquences encore mal définies sur
des quartiers actuellement peuplés et qui le resteront, pour la majorité d’entre eux. L’objectif
du législateur n’est sûrement pas d’en faire des quartiers abandonnés, ce qui suppose au
minimum que les habitants puissent se déterminer, se former une opinion et donc avoir
quelque idée de l’avenir de leur quartier, ce qui constitue l’un des objectifs des PPRT.
Le Préfet est chargé, avec l’appui des services de l’Etat (Intérieur, Industrie, Environnement,
Equipement) de l’élaboration et de l’approbation des PPRT après consultation des CLIC. Il
convient donc qu’avec le concours des services centraux les services déconcentrés s’y
préparent. Il est en particulier nécessaire de définir les priorités de l’Etat qu’elles concernent
les mesures à prendre ou les publics à privilégier notamment pour garantir l’efficacité de
l’alerte, l’accès des secours, les modes de maîtrise de la circulation et de façon plus générale
la protection des populations, en particulier dans les établissements recevant du public avec
une priorité pour les constructions scolaires.
54 L’administration de l’Etat se doit, en outre, de tenir son rôle traditionnel de conseil pour
faciliter le travail des CLIC et l’exercice de leurs responsabilités par les élus locaux, ce qui
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peut poser des problèmes éthiques aux services chargés du contrôle des installations et
conduire, le cas échéant, à la séparation au sein des services des fonctions de contrôle de
celles de conseil.
55 Par ailleurs, l’article 21 de la nouvelle loi stipule que l’exploitant doit produire « une
estimation de la probabilité d’occurrence et du coût des dommages matériels potentiels aux
tiers en cas d’accident ». Pour la bonne application de cette prescription entièrement nouvelle,
il est nécessaire de mettre au point une méthodologie et pour les services de l’Etat de se
préparer à contribuer à un avis sur ces estimations. La prise en compte de l’évolution,
souhaitable ou inéluctable mais souvent imprévisible, des zones riveraines pourra conduire à
des incertitudes qu’on ne saurait éluder. De plus, les données chiffrées, bien que limitées aux
biens et excluant donc les dommages humains et les pertes d’exploitation, ne seront souvent
que difficilement accessibles pour l’industriel. Pour ces raisons, la mise au point du décret en
Conseil d’Etat prévu par la loi est particulièrement urgente et doit s’appuyer sur les travaux et
réflexions de toutes les parties concernées.
56 Finalement, la bonne application des dispositions de la Loi, si souhaitable qu’elle soit, se
heurtera à de nombreuses difficultés sans même tenir compte de l’aversion légitime au risque
judiciaire, lui aussi imprévisible. Aussi, faut-il insister sur la nécessaire mobilisation de tous
les partenaires concernés en commençant par les services de l’Etat et les organismes de
recherches, techniques mais aussi des sciences humaines avec les thèmes prioritaires
suivants :
- conception de l’urbanisme et des constructions dans les zones à risque
- conception des barrières physiques pour cloisonner les sites industriels dangereux et
les isoler de l’extérieur
- conception des aménagements à mettre en oeuvre dans les établissements scolaires
situés dans les zones à risque pour éviter les accidents liés aux bris de vitre et pour
offrir un refuge aux élèves en attendant l’arrivée de secours en cas de menace de gaz
toxique
- mesures de maîtrise de la circulation à proximité des usines à risque
6 - INTEGRER AU DISPOSITIF GENERAL LA SECURITE CIVILE ET
L’ORGANISATION DES SECOURS
L’organisation des secours constitue une des « défenses en profondeur » face aux risques
majeurs technologiques et ne peut trouver sa pleine efficacité que replacée dans le cadre de
cette politique. Il faut éviter, notamment de la réduire aux conditions d’intervention de
personnels spécialisés pour, au contraire, lui donner toute sa place dans la conception de
l’aménagement des usines et la gestion de leur sécurité, dans l’évolution des quartiers
environnants et dans l’information du public. Les PPRT et les CLIC constituent le cadre
correspondant nécessaire et chaque partenaire doit veiller à ce que ces documents jouent
pleinement leur rôle.
Les points suivants ont été particulièrement examinés.
61 Même si la loi de modernisation de la sécurité civile ne fait pas explicitement référence à
la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels, il est
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clair que la participation des responsables de la sécurité civile aux outils prévus concernant
les différents risques (PPRT et CLIC pour les risques technologiques en premier lieu) est de
première importance. Le bureau du CNISF a d’ailleurs émis, à l’intention du Ministre et des
rapporteurs désignés par le Parlement, un avis dans ce sens lors de l’examen par le Parlement
du projet de loi de modernisation de la sécurité civile.
62 Inversement, les CLIC devront comprendre une représentation suffisante des intérêts de la
protection civile et les PPRT devront prendre en compte l’éventuelle intervention des
personnels de la sécurité civile, en particulier pour ce qui concerne l’urbanisme, les voies de
circulation et les constructions.
63 Les exercices prévus par les différents textes, permettant un véritable entraînement de
tous, devront privilégier la coopération entre les différents intervenants et donc les interfaces
aux différents stades de conception, d’exécution et d’évaluation. Ils devront aussi refléter la
variété des risques et des situations rencontrées et alterner les exercices d’entraînement et
ceux d’évaluation des méthodes par nature plus lourds à organiser. A ce sujet, on rappellera
seulement que l’exercice organisé le 12 mai 2003 à Seattle par le Department of Homeland
Security avec un budget de 16 millions de dollars était centré autour de la communication
entre agences spécialisées (voir The New York Times du 13 mai 2003) et que son évaluation,
qui fait apparaître de nombreuses insuffisances, a fait l’objet d’une large diffusion.
En particulier, la maîtrise des circulations routière et ferroviaire le cas échéant devrait faire
l’objet d’examens systématiques et d’exercices en vraie grandeur et temps réel .
64 La prise en compte de la malveillance et du terrorisme doit faire l’objet d’examen
explicite en respectant les impératifs de discrétion qui s’imposent pour assurer la sécurité.
Cette nécessité doit être officiellement reconnue, comme il a déjà été dit.
65 L’information du public doit être explicitement tournée vers sa participation et sa
protection de façon à favoriser les bons réflexes en cas d’accident La loi de modernisation de
la sécurité civile prévoit une sensibilisation de tous les élèves, ce qui constitue un vrai
progrès, mais il faut aller plus loin pour impliquer les milieux concernés en encourageant, par
exemple, la formation des personnes exerçant une responsabilité comportant ou pouvant
comporter un aspect lié à la sécurité.
L’ENSOSP, Ecole Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs Pompiers, pourrait
participer à cet effort.
66 Parmi les autres questions examinées, on notera les relations entre les POI et les PPI,
maintenant intégrés aux plans ORSEC, la modernisation des systèmes d’alerte avec de
nombreuses solutions apportées par les nouvelles technologies, la prise en compte renforcée
des établissements recevant du public et en premier lieu des établissements scolaires ainsi que
la possibilité d’audit des mesures prises par les entreprises pour assurer une meilleure prise en
compte de la sécurité civile.
7 - INCITER LES PROFESSIONNELS DE L’ASSURANCE A S’IMPLIQUER
DAVANTAGE POUR L’INDEMNISATION DES VICTIMES, LA CONNAISSANCE
COLLECTIVE DE L’ACCIDENTOLOGIE ET LE CONSEIL OPERATIONNEL.
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L’assurance joue évidemment un rôle essentiel dans toute réflexion sur la maîtrise des risques
industriels mais force est de reconnaître que ses techniques, ses obligations et ses mécanismes
financiers sont mal connus des autres professionnels concernés par les risques et, à plus forte
raison, du public. La difficulté est particulièrement marquée pour les risques majeurs
technologiques en raison de leur très faible probabilité face à des coûts qui peuvent être très
importants, les uns et les autres n’étant d’ailleurs qu’estimés, en sorte que le montant des
primes ne peut avoir une justification simple et indiscutable.
71 La connaissance de l’accidentologie constitue l’une des bases les plus sûres du progrès de
la maîtrise des risques. Cependant, on a pu observer que les connaissances disponibles étaient
partielles et peu homogènes, ce qui nuit à leur exploitation. En raison des difficultés
rencontrées, la profession devrait s’organiser pour assurer la production correcte des
statistiques utiles.
Un rapport annuel pourrait d’ailleurs suivre l’accidentologie en France de façon à faciliter la
prise de conscience des problèmes, de leur importance et des possibilités de solutions.
72 L’estimation demandée à l’exploitant au titre de l’article 21 porte sur les dommages
matériels, ce qui est bien évidemment insuffisant pour prévoir des montants d’indemnisation
possibles en fonction de différents scénarios. Elle peut conduire cependant à une vue plus
réaliste des véritables enjeux utiles à toutes les parties prenantes, ce à quoi devraient
contribuer les professionnels de l’assurance. En particulier, la cartographie de l’occupation de
l’environnement d’une usine peut permettre des appréciations des risques mieux justifiées et
conduire à des mesures de prévention ciblées et mieux hiérarchisées. Il s’agit d’un domaine
relativement nouveau qui devrait faire l’objet d’expériences variées suivant les types
concernés de risque et d’urbanisme, dans des délais rapides.
73 La participation des professionnels des risques technologiques à la prévention et
notamment de ceux de l’assurance est déjà développée par le CNPP qui relève de la FFSA
ainsi que par les compagnies et quelques courtiers. Pour la rendre plus opérationnelle, il
faudrait en définir des modalités qui soient compatibles avec les caractéristiques des métiers
de l’assurance pour éviter tout conflit d’intérêt, observation d’autant plus importante que les
spécificités de l’assurance sont, comme on l’a vu ci-dessus, encore mal connues du public et
même des autres professionnels concernés, en règle générale.
74 La réparation des dommages prend là comme ailleurs de plus en plus d’importance pour
les particuliers et les entreprises. Elle doit être équitable mais aussi rapide. La loi du 30 juillet
2003 fixe de nouvelles règles en la matière de façon à mieux garantir les droits des victimes
personnes physiques principalement. Il est évidemment nécessaire que le suivi de ces mesures
en soit rendu public par la production d’un rapport annuel, par exemple.
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8 - CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Au terme de ses travaux, le groupe de travail du CNISF a pu dégager des conclusions et
établir des recommandations qui sont rappelées ci-dessous. Leur prise en compte entraînera
des progrès significatifs dans la maîtrise de la sécurité industrielle même si, bien évidemment,
il n’est pas possible de garantir l’absence de tout accident dans l’avenir.
81 Depuis 3 ans, un travail très important a été entrepris à la suite de la directive SEVESO 2
et des lois du 30 juillet 2003 sur la Prévention des risques technologiques et naturels et la
réparation des dommages d’une part et du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité
civile de l’autre. La mise en oeuvre de ces lois constitue la première priorité, ce qui nécessite
dans chacune et autour des 620 usines à risques un important travail de terrain à la charge des
exploitants et des autorités de contrôle ainsi que des élus locaux et des populations
concernées. La priorité doit être accordée à la bonne mise en oeuvre des mesures déjà
adoptées ou en cours d’adoption.
82 Au niveau local, les PPRT et les CLIC doivent jouer un rôle central et chacun doit
contribuer à leurs succès. Les PPRT organisent la cohérence et la planification sur plusieurs
années des nombreuses actions à conduire pour la réduction des risques à la source mais aussi
pour la maîtrise de l’urbanisme, l’organisation des secours et la réparation des dommages. Les
CLIC, devant réunir tous les acteurs concernés, permettront les débats au plus près des usines
à risques sur les meilleurs moyens d’assurer la protection des populations ainsi que son
information et son implication.
83 L’engagement des Préfets sera déterminant, sur ce point, pour que chacun joue
entièrement son rôle et en premier lieu l’exploitant mais aussi le maire, responsable vis à vis
de la population qu’il doit tenir informée, ce qui lui donne une place particulière qui mériterait
d’être mieux expliquée aux autres acteurs.
En outre, l’autorité du Préfet doit permettre une plus forte coordination des services
extérieurs de l’Etat, une définition de leurs priorités d’action plus adaptée aux enjeux locaux
et l’organisation de formations communes à tous les acteurs concernés qu’ils relèvent des
Collectivités Territoriales, des entreprises ou des services de l’Etat.
84 De façon générale, le groupe a constaté certaines lacunes ou retards de mise en oeuvre qui
devraient faire l’objet de correction dans les meilleurs délais. Les principales sont rappelées
ci-dessous
- la malveillance et le terrorisme sont insuffisamment pris en compte alors qu’ils
doivent l’être dans toutes les phases d’études et opérationnelles ainsi que lors de
l’information du public
- la prise en compte des infrastructures de transports et de stockages de matières
dangereuses soumises à la loi du 30 juillet 2003 doit être assurée sans délai suivant
des méthodologies encore à préciser,
- la maîtrise de l’urbanisation et la sécurisation des constructions doivent faire
l’objet de programmes de réalisation dans le cadre des PPRT avec une priorité pour les
ERP, Etablissements Recevant du Public et plus particulièrement les Etablissements
Scolaires. Une animation au niveau central paraît nécessaire pour assurer un
dynamisme plus efficace.
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- les priorités de la Sécurité Civile doivent être intégrées aux PPRT et aux travaux
des CLIC de façon à assurer la cohérence de l’ensemble des dispositifs
- l’assurance des risques majeurs, qui prend une importance toujours plus grande, doit
être mieux pris en compte dans ces divers aspects (indemnisation mais aussi conseil et
information), ce qui nécessite un plus net engagement des professionnels
85 L’importance du partage d’une culture de sécurité commune à tous les acteurs et à tous
les risques doit aussi être soulignée. Les instituts spécialisés, finalement nombreux, doivent
accepter ou mieux adopter volontairement une démarche positive de coordination pour
parvenir à une fédération de leurs efforts plus efficace et plus claire pour le public. Le
développement des enseignements spécialisés en sécurité doit être poursuivi avec
persévérance. Ce développement des formations initiales et continues doit privilégier les
formations conjointes de tous les acteurs concernés afin de favoriser leur coopération tout au
long des procédures de la maîtrise des risques. Les médias doivent être invités à participer à
ces formations de façon à mieux assurer l’information du public. Les Exploitants, sur qui
reposent les responsabilités les plus fortes, devraient aussi communiquer davantage aux
niveaux local, national et européen de façon à faire prendre conscience des progrès accomplis
et espérés par leur effort de recherche sur les plans opérationnels et généraux. Les autorités
de contrôle doivent aussi poursuivre leurs efforts de communication avec le public.
86 L’Union Européenne joue dès maintenant un rôle déterminant dans la prise en compte
des risques majeurs dans les politiques publiques. Ce rôle doit être amplifié pour favoriser les
échanges d’expérience en premier lieu avec les pays ayant obtenu les meilleurs résultats et sur
les aspects méthodologiques d’analyse et de prise en compte des risques mais aussi sur le
développement d’une science des risques auquel notre pays apporte déjà une contribution
significative. L’essor indispensable de la recherche en sécurité ne pourra se réaliser que dans
un cadre européen ce qui conduit à recommander un effort plus important de l’Union pour
assurer l’impulsion et la coordination indispensables des meilleurs centres de recherche.
87 Toute politique de maîtrise des risques majeurs, technologiques ou naturels, s’appuie aussi
sur la coopération des acteurs concernés, exploitants et autorités de contrôle mais aussi
nombreux professionnels concernés de l’urbanisme, de la construction, des transports, de la
sécurité civile et des médias pour ne citer que quelques exemples et enfin élus locaux,
associations et populations concernées. L’expérience montre que de nombreux problèmes et
souvent les plus délicats se posent aux interfaces aussi convient-il de renforcer les moyens
d’assurer la cohérence des efforts de tous au niveau national comme au niveau local.
Au niveau central, le cloisonnement entre les ministères demeure la règle. Il faut désigner un
Ministère chef de file et tirer parti de la LOLF, Loi Organique relative aux Lois de Finances,
pour assurer la traduction budgétaire de la nécessaire coordination des programmes des
Ministères concernés et en suivre l’application au fil des années. Une action
interministérielle forte et persévérante est indispensable pour, par exemple et sans souci
d’exhaustivité, veiller à la mise en oeuvre des mesures prioritaires telles que le renforcement
en personnel de l’Inspection des Installations Classées, simplifier les réglementations en y
associant tous les acteurs, arrêter un programme de guides de bonnes pratiques et en suivre
l’exécution, définir des modèles d’échelles de gravité et veiller à leur mise en place au niveau
local, définir les moyens de développement d’une expertise de qualité, créer une autorité de
sûreté à l’image de ce qui a été fait pour l’industrie nucléaire et animer la conception de
programmes de recherche et veiller à leur mise en oeuvre.